原文出處 呂秋遠

請不要再拿,「立法院空轉」這種事來說嘴了。你們是當做,這世界上沒有小朋友可以揭穿「國王沒有穿新衣」的事情嗎?

我們的國會,真的是闌尾,而且是附屬於行政院的闌尾。稱之為行政院立法局,一點也沒錯。就讓我們來看看,什麼叫做立法過程之實務,我們就以立法與質詢,兩大功能來探討。

首先是立法,大家知道我國的法律怎麼形成嗎?
法律要成立,要先有提案。提案的主要來源,大致上來自於行政院與立法院,其他三院也有提案權,但是都不重要。行政院的提案,如果從學理上來說,叫做公法案(public bill),而國會議員所提者,稱為私法案(private bill)。一般來說,如果行政院不支持,或是沒有行政院版,那麼國會議員的提案,通常會胎死腹中。因此,行政院在法案的成案上,有極大的影響力。

以實務上的運作來說,行政院只要沒有提案,通常立委提案是沒用的,因為行政院有國會聯絡人,只要發現有不利於行政體系的法案在跑,就會主動去遊說其他立委,讓案件不成案,或者是即使成案,也會逼著撤案。我以前就曾經提過「器官移植條例」修正案,本來三黨黨團都簽署,但是因為衛生署(衛生福利部)的成功關說,後來民進黨團撤案,只能功虧一簣。行政院的說詞很正當,因為立委的提案其實水準不太夠,確實也沒錯,畢竟行政機關有龐大的法規委員會、專家教授可以支撐;立法委員,就也只能聘用沒考過高考,說不定連民法刑法傻傻分不清的助理來立法,品質當然有差。但是,立法權就這麼被踐踏,卻也是一點也沒錯。所以,搞清楚了嗎?行政院沒點頭,立法院什麼案子都很難過。

法案的立法程序,分為一讀、二讀、三讀,在一讀與二讀間,我們設計了委員會與朝野協商制度。然而,一讀、二讀、三讀其實都是假相,只有委員會與朝野協商是真的。

先來看一讀。所有的提案,都會先送到程序委員會。程序委員會依照議事科的同仁的專業建議,將法案分到幾個不同的委員會審理,這是早就安排好的決定,所以一般而言,都會照例通過,然後王金平院長就會在院會裡朗讀法案名稱,例如,「民法XX條修正案,程序委員會建議,送司法與內政聯席委員會審議,請問院會有無意見?」,通常這時候他會接著說,「無意見通過。」,就這麼完成一讀。

各位,院會裡為什麼沒有人反對?因為通常這早就已經是黨團協商好的結果,一讀沒人在意,也不會有人有意見;況且你以為的院會,是滿坑滿谷的立委坐在底下認真看法案嗎?錯!立委通常有自己的行程,除非動員,否則沒有人會坐在議場裡浪費時間。所以,鄉親啊!同學們佔領的地方,其實本來就是王金平一個人的獨角戲台,根本不會有立委在意的。過去,我印象最深刻的抗議事件,只有朱星羽委員,他曾經因為某項訴求沒辦法達到,所以在喝醉酒的情況下,進入議場胡鬧,每一項都反對,搞得王金平當場宣布休會,因為一旦反對,就得要表決。

各位同學,議場內,連同王金平,只有五個委員在,各黨團通常只會有一個人在場(有時候更少,因為值班的立委溜班),表決是想逼死誰?所以只能休會。

接下來是二讀嗎?不是,中間會有各種的專業委員會審查法案。這個設計,在學理上稱為「委員會中心主義」,所有的折衝,理論上都在這裡,而不是院會。但是我國的委員會功能很低,流於官員機智問答與耍嘴皮子用。除了少數極為認真的專業立委外,現在因為立委人數減少,只能兼差跑場,每個委員根本不可能精通內政、外交、國防、科技、教育、衛生福利等專業領域,往往只能針對時事詢問官員,吸引媒體注意,至於真正法案內容,坦白說,大部分立委根本分不清:「應」、「得」的差異、「終止」、「中止」的差別,我們能期望什麼?所以委員會就會在吵吵鬧鬧或開開心心中度過,官員暗罵立委白痴,立委明罵官員笨蛋,皆大歡喜。

審過什麼法案?隨便啦!反正能改的很少,行政院堅持的,你立法院怎麼反對?要不然都不要過,我們擺著爛!

接下來,就是朝野協商的重頭戲。朝野協商,是我國設計的密室政治制度。所有的院會與委員會都會公開轉播,也有錄影錄音,但是朝野協商不行。只要在立法院有黨團的政黨,就可以以黨團身分參加朝野協商,針對預算、法案,進行菜市場式的喊價。我曾經聽過某委員得意洋洋的說,他砍了國科會若干科技研究預算(大概是十億),副主委急著問他,為什麼?他說,不爽!因為你們上次主委見到我,沒跟我打招呼。沒打招呼的代價,大概就是十億。不過,後來在王金平的調解下,主委也跟他道歉,擺桌請吃飯,就這麼小刪一億,略施薄懲,由單位自行調整。
所以,朝野協商,是個神祕的機制,所有的交易都在其中。這部份雖然有助於議事進行的流程,但是卻也讓許多骯髒的事情,就發生在裡面。

接著二讀與三讀,一點也不重要。如果朝野協商通過,那麼案件就是在院會裡,把條文念完就好。除非有爭議法案,有政黨要強度關山,這時候各政黨就會發動甲級動員,要求所有黨籍立委都要到場,否則,一般的議場也就是空空蕩蕩,只有王金平一個人在唱獨角戲,下面幾個各黨值班的立委在看小說打電動而已。二讀與三讀十分無聊,就是過場。

至於質詢,更是無趣。我在英國國會工作的時候,親眼看過他們的總質詢。議長會點在野黨黨鞭質詢執政黨首相或部長,兩邊即席唇槍舌戰,如果遇到講得精采的部份,坐得滿滿的議席上,會有議員喝采或喝倒采。但是我們的總質詢,其實只有兩個立委在場,一個是質詢的那個委員,一個是王金平院長。但是行政院全體動員,所有部長、閣揆就為了這些言不及義的立委,空坐在立院的官員席次中,不得動彈。往往一天下來,什麼事情都做不成,所以首長得自己打發時間,玩i-pad、看小說、批公文都有,除了院長最忙,每個立委都會點他台以外,其他人就各安天命,沒問到他,就可以度過無聊但愉快的一天。質詢,是排在星期二與星期五,但還有更無聊的事情,也就是委員會。

委員會開會的時間是星期一、三、四。以前我會幫老闆排議程,這時候,就看委員要不要修理首長,如果要,就會要求首長到場;如果不要,就可以讓首長請假,派副手來。然而,只要排定議程,無論多無聊,他們都得派重要首長出席,而且必須寫報告,然後來立法院接受委員的質詢。這些程序,到底對於國家有多少幫助?我很懷疑,頂多就是讓官員比較害怕立委的折磨,所以立委在拜託一些案件陳情時,可以盡量滿足需求而已。

立委大部分在做的事情,其實是選民服務。也就是說,少部分立委除外,大部分的立委都不會把問政看做重要的焦點。反正提案不會過、質詢沒人聽,幹嘛這麼辛苦?索性服務選票,這才是最根本的一件事情。我們的立委,花了絕大多數時間在跑紅白帖、解決路燈、水溝不通、監視器預算補助等等,里長應該處理的事情,至於問政?問了有什麼用?現在是黨團至上的時代,一個人又能改變什麼?

所以,擔心立法院空轉嗎?別擔心,因為他們本來就在空轉,只有在行政院要他們蓋章時,認真轉幾下而已。立委的很多工作,其實都只是在表演給媒體看、給官員看、給選民看,但是他們能有多少實際的自主作用?我相當的懷疑。至多是有求於行政院時,拿來作為浮士德式的籌碼而已,有什麼作用?

狗吠火車,各位聽過這成語吧?立法院空轉?就像是狗突然不吠而已,有關係嗎?說不定還清淨點。不要再相信沒有根據的說法了,請各位想想,我們要什麼樣的國會,再來吵國會有沒有空轉好嗎?如果空轉是常態,我們也不過是讓原來的立委空轉,變成是學生空轉而已,不要拿這種東西來說嘴。

說實在話,我國的立法體制,十分糟糕;在沒有調整之前,讓立委浪費公帑,倒不如讓這些學生浪費錢,至少我還甘願一些。

各位,我們的國家,有問題的不是服貿協定,而是整體的憲政結構,以及糾纏不清的統獨意識啊!
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Marcie0516

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